“十二五”期间萍乡城乡统筹发展的思考与建议

根据市政协十一届第35次主席会议关于第二季度开展“萍乡未来发展定位若干问题”的专题调研活动的决定，人资环委在颜剑彬副主席带领下，组织部分政协常委、委员及有关部门就如何推进我市城乡统筹发展进行了专题调研。调研组分别召集市委农工部、市委政研室、市工信委、市建设局、市规划局、市交通局、市环保局、市民政局、市农业局、市水务局等部门进行专题座谈讨论，还深入到莲花县、安源区及有关乡镇、村进行实地调研，现将有关情况报告如下：

一、基本情况

近年来，我市坚持把保增长与扩内需、调结构、促改革、惠民生、保稳定紧密结合起来，坚持科学发展，强力推进城市转型，促进了社会和谐发展。特别是坚持以新农村建设和小城镇建设为总抓手统筹城乡发展，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，有效地推进了城乡经济统一协调发展。通过土地流转，引导农民向城镇、中心村庄集中，工业向工业园区集中，土地向规模经营集中，我市城镇化率目前已达到55.05%，培育了一批农业产业化龙头企业，提高了土地规模效益和集约化经营。通过发展县域经济，实现了产业集聚提升和劳动力就近、稳定、有效转移，促进了农民增收，农业发展基础进一步加强，农业可持续发展能力进一步提高，农村民生进一步改善，城乡统筹发展取得了初步成效。有的县区、部门为推进我市城乡统筹发展，到成都、重庆、新余等地学习考察，借鉴他们的先进经验和做法，并进行了一些有益的探索。

二、城乡统筹发展存在的主要问题   

目前，我市在大力推进新农村和新型城镇化建设过程中，注重城乡统筹发展，促进城乡融合，城乡统筹发展虽取得了一定成效，但仍存在很多问题，主要体现在：

一是思想认识观念问题。我国长期实行城乡二元结构体制，把人口分为城市居民和农民，并将就业、住房、医疗、子女教育等公民权益同户口挂钩，形成了包括公民迁徙、劳动就业、教育、财产和社会保障在内的诸多方面对农民的不平等。改革前中国社会中的资源是由行政性的再分配，而不是由市场来进行配置的。比如，教育、卫生、文化及公共设施的投入，城市几乎完全是由财政投入，而农村财政的投入则相当有限，有相当一部分要由农民自己来负担。在城乡二元结构下，农民创造的部分物质财富，被拿走用于支持工业化和城市建设。据统计，长期以来农民对国家贡献了19.7万亿元，而到目前为止，国家对农民返还不到1万亿元。特别是较长一段时期的农电、农话、农资等对农民的变相掠夺，使农民成为了名符其实的弱势群体。

二是 城乡一体规划问题。要实现城乡统筹关键的第一步要有一个城乡统筹发展规划，现我市城乡一体规划还未提上议事日程，各县区也没有编制城乡一体化发展规划和综合性的新农村建设规划，城乡各类规划的整体性、协调性、配套性、互补性不够。由于规划编制的程序多、周期长，规划编制往往落后于建设发展进程，农村规划编制进程落后于城镇规划。有些乡镇还没有整体规划，村级整体规划更是无从谈起，住宅乱搭乱建，开挖随心所欲，小厂、小作坊遍地开花。无规划、无前景、无目标、杂乱无章是当前不少乡村的真实写照。

三是 城乡公共服务和社会保障不公问题。长期以来，由于政府财政重点投入于城市，因此在公共设施、公共服务和社会保障等方面存在较大的城乡差距。去年我市城镇基础设施投资31.5亿元，而农村的投入却是零打碎敲，东拼西凑。城乡教育、科技、文化等方面的资源配置存在城乡差别，优质教育资源过多地集中在城区，农村学校教学条件相对比较薄弱。城乡医疗卫生、社会保障等方面也存在较大差距，农村医疗保健设施落后，技术力量薄弱，农村社会保障标准较低，失地农民只有低水平的基本养老保障。如城市低保保障标准每月300元，而农村低保保障标准只有每月130元。城镇居民医保最高可按比例报销6万元，而新农合最高可按比例报销5万元。我市城乡居民收入差距仍呈扩大趋势，农民人均增幅一直低于城镇居民人均可支配收入增幅，2009年，城镇居民人均可支配收入14780元，同比增长8.7%，农民人均纯收入6312元，同比增长7.5%。社会保障不公等给城乡统筹发展带来了严峻的挑战。

四是农业产业弱势问题。农业是兼有自然风险和市场风险的弱势产业，生产周期长，投资回报率低，需求弹性小。这种弱势性决定了农业的增长速度较慢，产业扩张力较差，处于劣势地位。城市经济以二、三产业为主，发展速度快，需求弹性大，处于优势地位。目前，我市农村承包土地流转规模不大，只有8.9万亩土地实现了流转，仅占总耕地面积的11%，农业产业化经营规模不大，缺乏上规模、上档次的大型龙头企业，农业收益比较低。

三、 城乡统筹发展的意见和建议

城乡统筹发展就是把城市和农村的发展作为整体统一规划，把城市和农村存在的问题综合起来统筹解决。城乡统筹发展的任务长期而艰巨，为打破城乡二元结构，实现城乡一体化发展，特提出以下建议：

一要尽快成立协调城乡统筹发展的组织机构，构建城乡统筹发展新体制。推进城乡一体化发展，是一个大课题，也是一项系统工程，涉及到多个工作部门和单位。因此，我市要推动城乡经济社会一体化发展，必须建立健全各级组织机构，尽快成立城乡统筹发展工作领导小组及其办公室。明确有关部门的职责，切实加强政策的协调配合，把城乡统筹工作纳入各级政府部门的考核考评，努力形成具有我市特色的城乡一体化发展体系。

二要尽快制订萍乡城乡统筹发展的总体规划，构建城乡统筹发展的新格局。要统筹城乡规划与管理，建立健全覆盖城乡的规划体系。一是城乡空间布局统筹规划。根据资源环境承载能力，现有开发密度和开发能力，统筹考虑人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，从大空间尺度上着手编制主体功能区规划。建立中心城市——次中心城市——重点镇——一般乡镇——中心村庄的五级城乡统筹架构，坚持中小城市、小城镇和中心村庄协调发展，力争到2015年我市城镇化率达60%，全市城镇人口达到110万人。将农村地区的基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，以编制县域总体规划为重点，进一步调整完善专项规划，逐步形成城乡一体的公共交通、供水供电、邮电通信、垃圾处理、污染治理、环境保护规划体系。未来三年要实现中心城区的控制性详规全覆盖，五年做到城、镇（乡）、村规划全覆盖。二是产业发展统筹规划。统筹城乡产业发展，优化产业结构，整合产业布局，依托城镇工业园区，大力发展与区域资源结构相适应，与农村经济结构联系紧密的劳动密集型产业和特色主导产业，将工业产业链向农业延伸，积极培育现代农业，促进工农联动，构建产业相互协调、结构合理、技术先进的产业体系，不断壮大村级集体经济势力。

三要逐步改革和完善制约城乡统筹发展的制度和政策，构建城乡统筹发展的新机制。一是要统筹城乡社会管理和行政管理。实行城乡统一的户口登记制度，将公民户口统一登记为“居民户口”。完善与户籍制度改革相关的各项配套政策，稳定农村土地承包政策，稳定现行计划生育政策，明确农村集体资产产权归属。二是进一步规范城乡土地管理制度。要通过统一有形的市场、以公开规范的方式对依法取得的农村集体经营性建设用地转让土地使用权，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。要采取多种方式激活农村土地市场，积极推动土地流转，完善和形成具有我市特色的农村土地流转政策，使土地资源更好地造福群众。三是要统筹城乡劳动就业政策和社会保障制度。在就业方面，实行城乡一体的充分就业政策，加强农民转移就业职业技能培训，加快促进农村富余劳动力向城镇二、三产业转移就业。在社会保障方面，以实现“两个共享”（人人享有基本生活保障、人人享有基本医疗卫生服务）为目标，着力抓好“两个提高”（逐步提高农村最低生活保障水平、逐步提高新型农村合作医疗筹资水平）、“一个扩大”（扩大农民基本养老保险制度覆盖面），实现城乡居民人人享有社会保障。

四要把公共建设的投入逐步向农村倾斜，构建城乡统筹发展的新愿景。一是要统筹城乡公共财政支出。建立健全财政支农资金稳定增长机制，使其更多地向农村倾斜，扩大公共财政覆盖农村的范围，实现城乡基本公共服务均等化。二是要统筹城乡基础设施建设与管理。将城镇基础设施和公共服务设施向农村地区延伸，逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公共设施一体化。三是要统筹城乡公共服务。要重视公共服务资源在城乡的均衡合理配置，着力完善农村教育、卫生、文化等公共服务体系，在教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境等方面要有明确的措施和发展目标。要继续按照 20字方针（生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主）建设社会主义新农村，提高城乡统筹发展的战略地位，切实解决城乡公共服务不公问题。使城乡居民共享较好的公共资源和公共服务，拥有和谐美好的家园。

 

调研组成员

负责领导：颜剑彬  市政协副主席

组    长：江苏云  市政协常委、市政协人资环委主任

副 组 长：余乐庆  市政协常委、市委统战部副部长

成    员：何绍鹏  市政协常委、市环保局副局长

          杨维建  市政协委员、市投资公司总经理

廖辉生  市委农工部副部长

          李  勇  市政协委员、市农业局副局长

文有良  市政协委员、市规划设计院院长

林光希  市政协委员、市政协人资环委副主任

          谭学琳  市政协人资环委办公室主任